Öffentlich Private Partnerschaften geraten immer stärker unter Beschuss. Die Kritik wird vor allem von privatisierungskritischen Organisationen und den Medien verbreitet.

Im folgenden Interview bezieht Hans-Joachim Wegner, Geschäftsführer der Deka Kommunal Consult GmbH, zu einigen Behauptungen der ÖPP-Gegner Stellung.

 

 

 

 

 

Hans-Joachim Wegner
Geschäftsführer
DKC

Deka Kommunal Consult GmbH

 

Frage:

Herr Wegner, die Financial Time Deutschland titelte vor einigen Wochen „Vater Staat baut wieder selbst“. Die Finanzkrise mache Öffentlich Privaten Partnerschaften den Garaus. Teilen Sie die Einschätzung der Autoren?

Antwort Herr Wegner:

Nein! Zunächst ist festzustellen, dass „Vater Staat“ auch in den vergangenen Jahren – trotz ÖPP-„Boom“ - ganz überwiegend „selbst gebaut“ hat. Der Anteil des ÖPP-Marktes an den gesamten Investitionen erreichte 2008 gerade einmal die 4-Prozent-Marke.

Dass die Finanzkrise im vergangenen Jahr Gründe für den Abbruch von ÖPP-Projekten lieferte, ist nicht zu bestreiten. Allerdings bestand dieser Zusammenhang nur bei einigen Großprojekten, während bei den kleineren Projekten die auch dort in Einzelfällen aufgetretenen Finanzierungsprobleme meistens gelöst werden konnten.   

Im Übrigen lag die Zahl der Projekte und das Investitionsvolumen im Jahr 2009 deutlich höher als 2008. Ich bin der Überzeugung, dass der zahlenmäßige Rückgang der ÖPP-Projekte in Vorbereitung oder Ausschreibung auf besonderen Faktoren beruht. Zu nennen sind hier vor allem die durch das Zukunftsinvestitionsprogramm vorübergehend geänderten Prioritäten in der kommunalen Investitionsplanung sowie die zahlreichen Landtags- und Kommunalwahlen im Jahre 2009. Ich bin fest davon überzeugt, dass diese beiden Faktoren viele an sich geplante ÖPP-Projekte „in die Schublade verbannt haben“. So manche Kommune wird diese Schublade aber auch wieder öffnen und weitere Kommunen werden diese Beschaffungsvariante prüfen und umsetzen.

Für eine generelle Kehrtwende contra ÖPP gibt es meines Erachtens keine ernsthaften Anhaltspunkte. Im Gegenteil: die für ÖPP-Projekte kennzeichnende Life-Cycle-Betrachtung einer Investition findet verstärkt Beachtung bei den öffentlichen Auftraggebern. Und da wir aktuell feststellen können, dass die Rahmenbedingungen für die Finanzierung von ÖPP-Projekten sich wieder normalisieren, teile ich die Einschätzung z.B. von Herrn Staatssekretär Gatzer, dass der ÖPP-Markt wieder in Schwung kommen wird.

 

Frage:

Der Abbruch einiger ÖPP-Vorhaben wird mit der fehlenden Wirtschaftlichkeit begründet. Schuld seien die in der Finanzkrise gestiegenen Finanzierungskosten der Privaten, der Staat könne sich günstiger refinanzieren. Wie ist Ihre Einschätzung?

Antwort Herr Wegner:

Vielfach werden leider immer noch die Finanzierungskosten für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit von ÖPP-Projekten überbewertet bzw. falsch gewichtet. Die Gesamtwirtschaftlichkeit eines Vorhabens entscheidet sich aber vor allem an den Effizienzen der einzelnen Leistungsbereiche, also Bauen und Betrieb. Nur in den Fällen, in denen aus projektspezifischen Gründen keine oder nur geringe Effizienzen angenommen oder realisiert werden können, spielen die veränderten Rahmenbedingungen der Finanzierung des Privaten kostenseitig eine wichtige Rolle. Richtig ist allerdings, dass die Privaten eine Zeit lang Schwierigkeiten hatten, überhaupt geeignete Finanzierungspartner zu finden, da bei vielen Instituten noch eine generelle Risikoaversion festzustellen ist. Nach unserer Beobachtung entspannt sich der Markt hier aber zusehends.

 

Frage:

Öffentlich Private Partnerschaften werden in einem Atemzug mit Cross Border Leasing Konstruktionen genannt. Auch bei ÖPP-Projekten seien die Kommunen den internationalen Finanzmärkten ausgeliefert. Sind diese Ängste berechtigt?

Antwort Herr Wegner:

Zunächst ist festzustellen, dass Cross Border Leasing (CBL) und ÖPP völlig verschiedene Bereiche betreffen und das Eine mit dem Anderen nichts zu tun hat. Vereinfacht gesagt, beschreibt Cross Border Leasing den Verkauf vorhandener kommunaler Infrastruktur - z.B. Leitungsnetze oder Straßenbahnen - an Anleger im Ausland (Cross Border) und deren Rückmietung (Leasing) zur unveränderten Weiternutzung im Inland. Zweck dieser Transaktion ist die Nutzung steuerlicher Vorteile ausländischer Anleger. Bei CBL-Transaktionen spielen die internationalen Finanzmärkte durchaus eine Rolle, wie der Ausfall von Lehman Brothers oder das Herunterstufen von AIG mit seinen z.T. hohen Folgekosten für die Nachbesicherung gezeigt hat.

ÖPP dagegen beschreibt die alternative Beschaffung kommunaler Infrastruktur und Leistungen – z.B. im Schul-, Gesundheits- oder Verkehrsbereich – über private Partner. Die aller- meisten der bisher in Deutschland realisierten ÖPP-Projekte bewegen sich in Größenordnungen, die von deutschen Großbanken, Landesbanken sowie im Sparkassen- und Genossenschaftsbereich finanziert wurden und werden. Die Kommune hat es also mit den gleichen Finanzierungspartnern zu tun, mit denen sie auch ihre originären Haushaltsfinanzierungen darstellt. Volatilitäten der Geld- und Kapitalmärkte wirken sich bei den klassischen Haushaltsfinanzierungen und bei ÖPP-Finanzierungen gleichermaßen aus. Ängste halte ich in diesem Zusammenhang für nicht angebracht.       

 

Frage:

Welche Auswirkung hat Ihrer Meinung nach das im Konjunkturprogramm II der Bundesregierung enthaltene Zukunftsinvestitionsprogramm (ZIP) zugunsten der Länder und der Kommunen auf die Entwicklung des ÖPP-Marktes?

Antwort Herr Wegner:

Die zunächst vorhandenen Unklarheiten über die Verwendung von Fördermitteln aus dem ZIP haben in einzelnen Fällen die Umsetzung von Maßnahmen als ÖPP behindert. Daran konnte die späte Klarstellung des Bundesfinanzministeriums zugunsten ÖPP nichts mehr ändern. Ebenso sprachen bei vielen geplanten Vorhaben die kurzen Abwicklungsfristen, von denen eine Fördermittelbewilligung abhängt, gegen die zeitintensive Vorbereitung als ÖPP-Projekte. Schließlich wurden in manchen Kommunen geplante ÖPP-Projekte nicht weiter verfolgt, weil die Personalkapazität durch das Konjunkturprogramm belegt war. Dies kann  sich mittelfristig negativ auf das Gesamtinvestitionsvolumen von ÖPP-Projekten auswirken. Andererseits ist der Handlungsbedarf der Öffentlichen Hand auf unabsehbare Zeit noch so groß, dass der ÖPP-Markt nach wie vor gute Entwicklungsperspektiven hat.

 

Frage:

Es werden ÖPP-Vorhaben mit der Begründung abgebrochen, dass der Wirtschaftlichkeitsvorteil nicht signifikant genug wäre. Führen die sprudelnden Mittel des Konjunkturprogramms dazu, dass Kämmerer nicht mehr sparen müssen?

Antwort Herr Wegner:

Zunächst eine Antwort auf die Frage: Nein. Spätestens 2011/2012 wird mit Zahlen zu belegen sein, dass der vom Deutschen Institut für Urbanistik identifizierte gigantische kommunale Investitionsstau trotz des Konjunkturprogramms nicht wesentlich reduziert werden konnte. D.h., es werden nach wie vor in großem Umfang Investitionsnotwendigkeiten zur Schaffung und Erhaltung kommunaler Infrastruktur bestehen. Im Übrigen zeigt die aktuelle Entwicklung der öffentlichen Finanzen, dass in den nächsten Jahren der Sparzwang auf der kommunalen Ebene größer sein wird als jemals zuvor. Die Kommunen werden jede Chance auf Wirtschaftlichkeitsvorteile nutzen müssen.

Bei den ÖPP-Vorhaben, die mit dieser Begründung abgebrochen wurden, gibt es sehr unterschiedliche Motive für diese Behauptung. In den mir bekannten Fällen ging es teilweise darum, dass sich anfängliche unrealistische Erwartungen beim Auftraggeber hinsichtlich des Wirtschaftlichkeitsvorteils nicht erfüllten, teilweise darum, dass das Leistungsspektrum des Projektes während der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung bzw. während des Vergabeverfahrens so nachhaltig verändert wurde, dass der Wirtschaftlichkeitsvorteil sich stark veränderte. Schließlich sind aber auch Fälle bekannt, in denen der öffentliche Auftraggeber die Abbruchentscheidung damit begründete, dass der sich abzeichnende geringe Wirtschaftlichkeitsvorteil ebenso gut in Eigenrealisierung erreicht werden könne. Bei dem letzten Argument liegt die Vermutung nahe, dass dies gerne als Vorwand benutzt wurde bzw. wird, weil angesichts des Ergebnisses keine realistische Durchsetzungschance gegenüber der Politik und der Kommunalaufsicht gesehen wurde bzw. wird.

Schließlich hat es aber auch Fälle gegeben, bei denen laufende ÖPP-Verfahren gestoppt wurden, weil die entsprechenden Projekte über das Konjunkturprogramm wesentlich günstiger finanziert werden konnten. 

 

Frage:

Kritiker von ÖPP zweifeln die Wirtschaftlichkeit der Vorhaben an. Sie führen als Berater der öffentlichen Hand in vielen Fällen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durch. Können Sie den Vorwurf des „Schönrechnens“ widerlegen?

Antwort Herr Wegner:

Ja. Die Wirtschaftlichkeitsberechnungen werden, sofern sie seriös und kompetent erstellt werden, auf methodisch allgemein anerkannten Grundlagen erarbeitet; für ein „Schönrechnen“ besteht bei korrekter Anwendung kein Raum, zumal die Wirtschaftlichkeitsnachweise als Basis für die ÖPP-Vergaben in der Regel auch durch die Kommunalaufsicht geprüft werden.

Allerdings basieren die Berechnungen in Teilen auf Datengrundlagen, die von den öffentlichen Auftraggebern zur Verfügung gestellt werden sowie auf Annahmen zur weiteren Entwicklung der Kosten. Mit der Qualität der zur Verfügung gestellten Daten steht und fällt die Belastbarkeit des Ergebnisses. Und Annahmen implizieren immer die Möglichkeit, in Frage gestellt zu werden – auch wenn sie durch empirische Untersuchungen belegt sind.

Häufig ist es aber so, dass von Beratern während der Erstellung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung geäußerte Zweifel an der Plausibilität der vom Auftraggeber bereitgestellten Daten oder an den von ihm als realistisch vorgegebenen Annahmen nicht in jedem Falle vom Auftraggeber akzeptiert und zum Anlass für eine entsprechende Revision der Wirtschaftlichkeitsberechnung genommen werden.

Zudem ist diese Kritik in vielen Fällen insofern zwiespältig, als suggeriert wird, dass die Kosten in Fällen der Eigenrealisierung durch die Kommune in jedem Fall auf Basis realistischer Daten und Annahmen ermittelt werden. Die Tatsache, dass seit vielen Jahren die Kosten für Bauprojekte der Öffentlichen Hand (auf allen Ebenen) deutlich teurer wurden als geplant und die Betriebskosten sowie sonstige Kostenrisiken nur ausnahmsweise realistisch kalkuliert wurden, begründet erhebliche Zweifel an dieser Argumentation.

Ich empfehle in diesem Zusammenhang allgemein die Lektüre des Gutachtens „Chancen zur Entlastung und Modernisierung des Bundeshaushalts“ des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV), das sich sehr anschaulich mit den Schwachstellen der Gebäudebereitstellung durch den Bund befasst. Für die Länderebene geben zahlreiche Berichte der Landesrechnungshöfe und für die kommunale Ebene zahlreiche Prüfungsberichte der Rechnungsprüfungsämter und der Kommunalaufsichtsbehörden einen interessanten Einblick in die Realitäten, wenn „Vater Staat selbst baut“. 

 

Frage

Zudem kommt bspw. bei der JVA Burg der Vorwurf auf, dass der Neubau als ÖPP-Projekt teurer geworden sei als dies bei einem Eigenbau der Fall gewesen wäre. Was sagen Sie dazu?

Antwort Herr Wegner:

Diesem Vorwurf liegen Vergleiche zu Grunde, die jeweils nur einen Teil des Gesamtprojektes betrachten und zudem methodisch fehlerhaft sind. In Burg handelt es sich um den Neubau einer Anstalt mit höchstem Sicherheitsniveau. Schon allein aus diesem Grund dürfen z.B. die Baukosten pro Haftplatz nicht einfach mit anderen Neubauten, sondern eben nur mit speziellen, verglichen werden. Bei mancher Kritik findet man sogar Vergleiche von Baukosten anderer JVAs mit den Gesamtkosten aus Bau und langfristigem Gebäudebetrieb bei der JVA Burg – hier wird es geradezu grotesk.

Bei ÖPP geht es im Kern genau darum, die Gesamtkosten einer Immobilie zu betrachten: also sowohl die Investitions- als auch die damit entstehenden Folgekosten - z.B. zur Energieversorgung, Instandhaltung und allen anderen Betriebsleistungen. Der Wirtschaftlichkeitsnachweis des Landes Sachsen-Anhalt zum ÖPP-Projekt JVA Burg belegt eindeutig, dass die Realisierung des gleichen Leistungsumfangs und gleicher vom Land geforderter Qualitäten bei Eigenrealisierung deutlich teurer geworden wäre.

Wenn die Kritiker allerdings meinen sollten, dass bei der JVA Burg der vom Land definierte Leistungsumfang sowie die vom Land geforderten Qualitäten zu hoch seien, dann sollten sie dies deutlich sagen. Das wäre dann aber keine Kritik am ÖPP-Modell, sondern an fachlichen Vorgaben des Justizvollzuges.

 

Frage:

ÖPP-Gegner sehen gerade bei Öffentlich Privaten Partnerschaften im Bereich der Justizvollzuganstalten die Gefahr, dass der Staat die Kontrolle über wichtige Kernbereiche aus der Hand gebe. Sehen Sie diese Gefahr?

Antwort Herr Wegner:

Nein. Diese Einschätzung ist schon deshalb falsch, weil die Kernbereiche des Justizvollzuges gerade nicht auf Private übertragen werden. Die rechtliche, politische und fachliche Steuerung des Vollzugsdienstes liegt auch bei einem ÖPP-Modell ausschließlich in staatlicher Verantwortung. Im Übrigen wurden und werden bisher schon in vielen JVAs vielfältige Dienstleistungen (z.B. Ärztlicher Dienst, Sozialer Dienst, Essenversorgung, KfZ-Service) im Einzelfall an Private übertragen, ohne dass eine entsprechende Kritik laut würde.

Auch die regelmäßigen Berichte über besondere, teils spektakuläre Vorkommnisse (Flucht, Geiselnahme, Folter, Selbstmord) in vollständig hoheitlich betriebenen Justizvollzugsanstalten in NRW (aber auch in anderen Ländern) sind nicht dazu angetan, die Argumentation der Kritiker in diesem Punkt zu stützen.  

 

Frage:

In diesem Zusammenhang wird auch angeführt, dass z.B. in Schulen nachmittags keine Arbeitsgemeinschaften mehr stattfinden können, da der private Partner dafür zusätzlich Geld verlangen würde bzw. die Gebäude bereits anderweitig vermietet hat. Sind ÖPP-Verträge wirklich unflexibel bezüglich der Wünsche der Nutzer?

Antwort Herr Wegner:

Wer dies behauptet, kennt entweder überhaupt keinen oder nur einen gründlich missglückten ÖPP-Vertrag. Wäre es so wie behauptet, hätten Schulprojekte bei den Kommunen definitiv keine Chance. Das von der Kommune an den ÖPP-Partner zu entrichtende Entgelt wird hinsichtlich der Betriebskosten auf Basis eines vor Vertragsschluss alleine von der Kommune festgelegten (und während der gesamten Vertragslaufzeit alleine nach dem Willen der Kommune zu ändernden) Nutzungsprofils für alle in das Vertragswerk einbezogenen Gebäude kalkuliert. Mithin erhält der ÖPP-Partner ein von vornherein auf alle Wünsche des öffentlichen Auftraggebers, wie z.B. nachmittägliche Arbeitsgemeinschaften, Elternabende, Schulfeste am Wochenende, abgestimmtes Entgelt. Den Fall, dass der ÖPP-Partner Gebäude / Räume einer Schule ohne Zustimmung des Schulträgers vermietet (natürlich, um noch mehr zu verdienen!), dürfte es in der Praxis noch nicht gegeben haben, es sei denn, der ÖPP-Vertrag wäre gründlich missglückt.

Wenn ÖPP-Gegner kritisieren, dass der private Partner für Zusatzleistungen ein zusätzliches Entgelt verlangt, so sollten Sie aber auch nicht vergessen, dass auch im Eigenbetrieb zusätzliche Kosten anfallen, wenn Gebäude / Räume zusätzlich für Arbeitsgemeinschaften, Elternabende und Vereine oder am Wochenende für Schulfeste genutzt werden. Nicht selten sind diese Kosten sogar höher als im ÖPP-Fall.

 

Frage:

Auch Personalfragen werden immer wieder kritisiert: städtische Hausmeister vor Ort müssten gehen, dafür übernähmen nur über Hotlines zu erreichende „Facility Manager" der privaten Unternehmen diesen Job. Was entgegnen Sie dem Vorwurf, dass die Unternehmen bestrebt seien, den Arbeitsaufwand möglichst gering zu halten, um ihre Gewinne zu erhöhen?

Antwort Herr Wegner:

Mir ist bisher kein Fall bekannt, in dem städtische Hausmeister wegen ÖPP ihren Job verloren hätten. Die Kommune bestimmt auch bei ÖPP selbst, welche städtische Kraft wie lange für ein bestimmtes Objekt zuständig bleibt.

Allerdings gibt es einige Beispiele, wo bei einem ÖPP-Projekt nach dem regulären Ausscheiden einzelner Hausmeister ein neues Betreuungsmodell für die Schulen eingeführt wurde. Dieser „gleitende Übergang“ von einem zunächst rein kommunalen über einen „gemischtwirtschaftlichen“ hin zu einem rein privat organisierten und verantworteten Hausmeisterdienst vermeidet Konflikte, ist sozial ausgewogen, fördert die Akzeptanz der Schulleitungen und macht wirtschaftlich Sinn. Zahlreiche in der Betriebsphase befindliche ÖPP-Projekte funktionieren gerade im Hausmeisterbereich sehr gut. In vielen Fällen wird das ÖPP-Modell von den Nutzern als vorteilhaft empfunden.

Im Übrigen ist darauf zu verweisen, dass der Private die Leistung anbietet, die die Kommune im Ausschreibungsverfahren verlangt, nicht mehr und nicht weniger. Und wenn sich genau diese Leistungen auch über eine Hotline zur Zufriedenheit der Nutzer erledigen lassen, muss umgekehrt die Frage erlaubt sein, warum das bisher nicht schon so erledigt wurde.

 

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